【管制电价理论与实务】妥善处理电价交叉补贴：必要性与政策沿革
The following article is from 电价研究前沿 Author 张超
编者按：国网能源院财审所主要聚焦于电价基础理论、国家的输配电价和销售电价等相关政策、电价管理的国际经验、体制机制以及应用案例等,从理论、政策、应用等领域开展研究，实现从理论研究到落地应用的贯通。本专栏将围绕管制电价理论与实务关键问题，从理论研究、模型方法和经验实践等方面展开，结合相关成果和研究思考与读者进行交流分享。
文章导读：文章围绕我国电价交叉补贴有关问题，分析了妥善处理交叉补贴在还原电力商品属性、推进电力市场化改革、提升社会整体福利、提高工业产品和服务的国际竞争力等方面必要性，并按照2015年改革前后划分两个阶段，梳理回顾了电价交叉补贴相关政策。
妥善处理电价交叉补贴：
必要性与政策沿革
张超
国网能源院
财会与审计研究所
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必要性分析
长期以来，我国对上网电价和销售电价实行政府管制定价，各类电力用户的政府定价水平与实际供电成本存在偏离，进而形成电价交叉补贴。
我国电价交叉补贴范围广、规模大，历史上对促进农村地区经济发展、工商业节能减排以及减轻居民农业用电负担等方面发挥了重要作用。但是，随着经济社会发展和电力市场化改革不断推进，一些深层次矛盾凸显，对妥善解决我国电价交叉补贴问题提出要求。中发9号文就明确提出要“妥善处理电价交叉补贴”。
具体而言，妥善解决电价交叉补贴问题，是还原电力商品属性、推进电力市场化改革、提升社会整体福利、提高工业产品和服务国际竞争的需要。
妥善解决交叉补贴是还原电力商品属性的需要。中央明确提出推动能源生产和消费革命，其中非常重要的内容是还原能源商品属性，形成主要由市场决定能源价格的机制。电力作为重要的二次能源，本质上也是商品，妥善解决交叉补贴正是还原电力商品属性，形成电价主要由市场决定机制的需要。
妥善解决交叉补贴是我国深入推进电力市场化改革的需要。严重的交叉补贴导致输配电价难以真实反映输配环节成本情况，对市场价格信号干扰。因此妥善处理交叉补贴问题不仅是真正做到“独立”核定输配电价的前提，更关系到电力市场运行是否能有效性的问题。
妥善解决交叉补贴是提升社会整体福利的需要。我国工商业用电补贴居民农业用电的交叉补贴结构，造成工商业生产要素价格偏高，降低了工商业利润最大化决策下的最优产量。而整体偏低的居民电价存在明显的普惠效应，交叉补贴主要提高的是用电更多的富裕人群福利。从社会整体福利来看，工商业为确保自身利润，也会将所负担的交叉补贴以“加价”的形式转嫁给居民消费者，造成消费者实际购买力的下降，导致社会福利的损失。
妥善解决交叉补贴是提高我国工商业产品国际竞争力的需要。电价交叉补贴使工商业承担了过高的价格，已经影响到了我国工商业产品和服务的国际竞争力。目前我国面临相对严峻的国际贸易摩擦，交叉补贴加重了工商业企业电费负担，妥善解决政策性交叉补贴是提高我国工商业企业国际竞争力的需要，应成为我国供给侧改革的重要内容。
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政策沿革
回顾电价交叉补贴相关政策，可按照2015年改革前后划分两个阶段。
（1）新一轮电力改革前电价交叉补贴的相关政策
2015年新一轮电力改革前，我国已采取“有退有进”的措施，对缓解电价交叉补贴问题起到积极作用。
一是实行居民阶梯电价政策的同时，更加注重保障民生。2011年末，国家发改委印发《关于居民生活用电试行阶梯电价的指导意见的通知》（发改价格〔2011〕2617号），将单一形式的居民电价改为按照用户消费的电量分段定价，用电价格随用电量增加呈阶梯状逐级递增。
政策区分居民“基本”、“正常合理”、“较高生活质量”用电需求，将电价按电量水平划分为三个档次：第一档电价维持较低价格，覆盖本区域内80%居民，享受电价交叉补贴；第二档逐步调整到弥补电力企业正常合理成本并获得合理收益的水平，超出第一档的电量提价标准每度电不低于5分钱，覆盖本区域内95%居民；第三档在弥补电力企业正常合理成本和收益水平的基础上，再适当体现资源稀缺状况，补偿环境损害成本，超出第二档的电量提价标准每度电不低于0.5元，最终控制在第二档电价的1.5倍左右。
此外，对城乡“低保户”和农村“五保户”设立每户每月10～15千瓦时的免费用电基数。
二是逐步减少各类用户之间的电价交叉补贴。2013年印发《关于调整销售电价分类结构有关问题的通知》（发改价格〔2013〕973号），要求将销售电价由主要依据行业、用途分类，逐步调整为以用电负荷特性为主分类，逐步建立结构清晰、比价合理、繁简适当的销售电价分类结构体系；将现行销售电价逐步归并为居民生活用电、农业生产用电和工商业及其它用电价格三个类别。
其中提出的过渡措施包括：暂单列大工业用电类别，逐步归并优惠电价类别至大工业用电类别；将现行非居民照明、非工业及普通工业、商业三类用电归并为一般工商业及其它用电类别；一般工商业及其它用电与大工业用电，逐步归并为工商业及其它用电类别；将单列的农业排灌用电、贫困县农业排灌用电和深井高扬程用电，逐步归并到农业生产用电类别；按电压等级分档定价，具备条件的可同时按电压等级、用电容量或单位容量用电量（利用小时）进行分档定价；一般工商业及其它用电中，受电变压器容量（含不通过变压器接用的高压电动机容量）在315千伏安（千瓦）及以上的，可先行与大工业用电实行同价并执行两部制电价，具备条件的地区可扩大到100千伏安（千瓦）以上用电。
（2）新一轮电力改革后电价交叉补贴的相关政策
2015年新一轮电力改革开始后，国家围绕“责任要求”和“科学合理定价目标”，提出了一系列处理电价交叉补贴问题的措施。主要政策包括：
2015年3月出台的中发9号文。重点任务第3条提出“妥善处理电价交叉补贴，结合电价改革进程，配套改革不同种类电价之间的交叉补贴。过渡期间，由电网企业申报现有各类用户电价间交叉补贴数额，通过输配电价回收”。重点任务第22条要求“拥有自备电厂的企业应按规定承担与自备电厂产业政策相符合的政府性基金、政策性交叉补贴和系统备用费”。
2015年10月印发的《关于推进价格机制改革的若干意见》（中发〔2015〕28号）再次强调要“稳妥处理和逐步减少交叉补贴，还原能源商品属性”。
2015年11月出台的电力改革第一个配套政策《关于推进输配电价改革的实施意见》。首先在总体目标中提出，“还原电力商品属性，按照‘准许成本加合理收益’原则，核定电网企业准许总收入和分电压等级输配电价，明确政府性基金和交叉补贴，并向社会公布，接受社会监督”的要求。在主要措施第三条，提出“分类推进交叉补贴改革”要求，明确提出配套改革不同种类电价之间的交叉补贴，逐步减少工商业内部交叉补贴，妥善处理居民、农业用户交叉补贴。同时提出，过渡期间由电网企业申报现有各类用户电价间交叉补贴数额，经政府价格主管部门审核后通过输配电价回收；输配电价改革后，根据电网各电压等级的资产、费用、电量、线损率等情况核定分电压等级输配电价，测算并单列居民、农业等享受的交叉补贴以及工商业用户承担的交叉补贴。
出台的《关于加强和规范燃煤自备电厂监督管理的指导意见》，提出“企业自备电厂自发自用电量应承担并足额缴纳国家重大水利工程建设基金、农网还贷资金、可再生能源发展基金、大中型水库移民后期扶持基金和城市公用事业附加等依法合规设立的政府性基金以及政策性交叉补贴，各级地方政府均不得随意减免或选择性征收”。
2016年6月国家发改委颁布《输配电定价成本监审办法（试行）》，要求电网企业按照输配电定价监管需要建立、健全成本核算制度，按照电压等级、服务和用户类别准确记录和合理归集输配电的生产经营成本（费用）数据。
2016年12月国家发改委下发《省级电网输配电价定价办法（试行）》，一方面明确提出“依据不同电压等级和用户的用电特性和成本结构，分别制定分电压等级、分用户类别输配电价”。另一方面还要求“结合电力体制改革进程，妥善处理政策性交叉补贴”，输配电价改革初期，暂按居民和农业用电量乘以其合理输配电价与实际输配电价之差计算居民、农业用电等享受的政策性交叉补贴总额。
2017年11月，国家发改委下发《关于全面深化价格机制改革的意见》，再次强调要“研究逐步缩小电力交叉补贴，完善居民电价政策”。
2018年1月财政部、能源局联合下发《企业产品成本核算制度——电网经营行业》，对电网企业分电压等级核算输配电成本实施直接指导。
2018-2019年，国家连续降低一般工商业电价10%，工商业价格水平下降，交叉补贴来源减少，多维持居民农业低价用电形成更明显压力。
2019年10月，《关于深化燃煤发电上网电价形成机制改革的指导意见》出台，要求在“基准价+上下浮动”机制下规范交叉补贴调整机制，“在核定电网输配电价时统筹确定交叉补贴金额，以平衡电网企业保障居民、农业用电产生的新增损益”。
2020年1月，经修订的《省级电网输配电价定价办法》下发，要求“结合电力体制改革进程，合理测算政策性交叉补贴规模，完善政策性交叉补贴的范围和运行机制”。
除此之外，山东、上海、福建、吉林和四川等五省市已分别出台相关办法，确定了自备电厂交叉补贴标准。
专家介绍
张超，博士，主要从事电价制度与机制、公司财务与资本市场研究。承担国家发改委、国家电网公司各类课题十余项，获得“薛暮桥价格研究奖”、中国电力创新奖等数十项奖励，在《金融研究》《南开管理评论》《会计研究》《中国电力》等杂志公开发表学术论文十余篇，出版个人专著1部。
团队简介：国网能源院财会与审计研究所（以下简称财审所）成立于2009年10月，主要负责能源电力价格研究、体制机制改革和监管研究、企业财务与会计管理研究、资本运营管理机制研究、金融发展研究等。财审所积极推动开放、共享的研究交流活动，先后与英国监管机构OFGEM、英国国家电网公司、英国巴斯大学、剑桥大学、国家财政部、国家能源局、国家发改委、中国社科院等机构和专家建立常态化交流机制。
财审所下设财会与审计研究室、电力与能源价格研究室、金融研究室，现有员工29名，专业覆盖电气工程及其自动化、技术经济、财务、金融、数学、计算机科学等，平均年龄35岁，其中博士19人，具有高级职称16人，公司领军专家人才1人，专家人才2人，是一只新老结合、富有朝气、勇于创新的团队。财审所研究成果曾多次获得各类奖项，其中，中国电力科学奖技术奖及电力创新奖10项、能源创新奖3项、薛暮桥价格研究奖5项、国网公司科技进步奖24项等；发表内参专报近百篇，获得公司领导肯定；研究团队曾获得“国家电网有限公司电网先锋党支部”、“国网能源院先进党支部”、“课题攻关党员先锋团队”等称号。
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编辑：杨彪
审核：许晓艳
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